راه های شناخت شرکت های دولتی

مشخصه اصلی شرکت دولتی چیست؟ برای دریافت راه های شناخت شرکت های دولتی ما در کم ترین زمان راهنما و پشتیبان شما خواهیم بود. اگر بفکر تشخیص ثبت شرکت خصوصی و دولتی هستید پیشنهاد می شود در ادامه برای دریافت نکات حقوقی همراه ما باشید تا موارد کاربردی را ارائه دهیم .

شناخت شرکت های دولتی

شرکت های دولتی در ماده(4) قانون محاسبات عمومی مصوب1/6/1366، بدین شرخ توصیف شده است : شرکت دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت ثبت شرکت تجارتی ایجاد می شود و یا به حکم دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و پیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد.

هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکت های دولتی ایجاد می شود مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکت های دولتی باشد، شرکت دولتی تلقی می شود.

براساس ماده(3) قانون محاسبات عمومی، موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیرنظر یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد.

براساس نیاز کشور در استان ها و مناطق مختلف، سازمان ها، موسسات و شرکت های دولتی تشکیل گردیده است و طبق ماده 5 این قانون، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تشکیل شده ویا می شود.

در برخی منابع حقوقی، از موارد زیر به عنوان وجوه افتراق موسسات دولتی و شرکت های دولتی نام برده شده است. شرکت های دولتی دارای ارکان (مجمع عمومی مستقل از دولت، هیات مدیره، مدیرعامل و بازرس) است .

همچنین ارکان اداره کننده شرکت های دولتی شباهت زیادی به موسسات دارد. در حال حاضر شرکت های دولتی ، وزیر امور اقتصاد و دارایی و وزیر ذی ربط و معاونان آن ها تشکیل و اداره می گردد.

همچنین قاعدتا بودجه بندی شرکت های دولتی باید توسط مجمع شورای اسلامی صورت گیرد.

براساس قانون بودجه سال 1387 و همچنین سال های قبل، حدود 70 درصد بودجه سالیانه کشور مربوط به شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات غیرانتفاعی وابسته به دولت است و این مطلب نیز تاکیدی بر تشابه موسسات و شرکت های دولتی از لحاظ مرجع تصویب بودجه است.

اداره دارایی های شرکت های دولتی باید تابع مقررات داخلی خود و اداره موسسات دولتی تابع قانون محاسبات عمومی باشد. اما در حال حاضر دارایی شرکت های دولتی نیز تابع قانون محاسبات عمومی و مقررات دولتی است.

راهکار شناخت شرکت های دولتی

منظور از شرکت دولتی شرکتی مشخص می باشد که با اجازه قانون تحت عنوان یک شرکت به وجود آمده است و تمامی سرمایه و یا 50درصد از سرمایه و دارایی آن به دولت تعلق دارد.

ممکن است این سوال برایتان پیش بیاید که راهکار تشخیص خصوصی یا دولتی بودن شرکت چیست؟

یکی از انواع شرکت های دولتی شرکت ملی نفت ایران می باشد که بر اثر ملی شدن، همه سهام آن به دولت انتقال داده شده است. شرکت های دولتی تابع ماده 300 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت، مصوب 27/12/1347 است که می گوید: شرکت های دولتی، تابع قوانین تاسیس و اساسنامه های خود می باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه های آن ها ذکر نشده، تابع مقررات این قانون می شوند.

تشکیل شرکتهای دولتی در ایران

این دوره هم زمان با اوج گیری عدم اعتماد شدید به نظام بازار بود بدان معنا که شکست بازار بسیار وسیع بوده و تا حد زیادی نیز مسبب توسعه نیافتگی است؛ آن هم به این دلیل که مکانیزم قیمت ها در کشورهای جهان سوم به خوبی عمل نمی کند شکل گیری شرکتهای دولتی در ایران و راهنمای مناسبی برای تخصیص بهینه سرمایه گذاری و عوامل تولید نیست و یا در برخی موارد اساساً در «بازار» به مفهوم نظامی سازمان یافته و مدرن وجود ندارد.

از این رو رهبران کشورهای در حال توسعه باور داشتند که مسئولیت آنها توسعه سریع اقتصادی را نیز شامل می شود و دولت باید به عنوان یک بخش پیش رو عمل کند؛ بنابراین، دولت باید مبتکر در فعالیت های اقتصادی و پیشگام در اجرای برنامه های توسعه اقتصادی باشد.

این سوءظن نسبت به بازار تا اندازهای ناشی از تجربه زمان استعمار و تاحدی نیز ناشی از اثر وسیع رکود بزرگ در کشورهای در حال توسعه و البته به دلیل جو روشنفکرانه زمان خود بود.

به عبارت دیگر این باور عمدتاً وجود داشت که تولید کنندگان خصوصی بسیار کوتاه بین، کوچک و ناآگاه بوده و قادر و مایل نیستند فعالیت های مناسب اقتصادی را اختیار کنند.

بدین ترتیب، گمان می کردند که دولت باید مسئولیت های فوق را انجام دهد. به علاوه تصور می شد که نقش دولت نه تنها فعالیت های زیربنایی و بالاسری اجتماعی است که دولت ها در کشورهای صنعتی، در طی فرآیند توسعه خود انجام داده بودند.

بلکه دولت همچنین مسئولیت مستقیم برای انجام فعالیتهای اقتصادی دارد که به طور سنتی در اختیار بخش خصوصی بوده است.

شرکت های دولتی ایران

مطابق درخواست معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری به شماره نامه 37770/200 مورخ 8/2/1389 در اجرای تبصره یک ماده 4و تبصره ماده 115 قانون خدمات کشوری ایجاد و ثبت شرکت های دولتی (بیش از 50% سهام) قبل از هرگونه اقدام می بایستی علاوه بر اجازه مجلس شورای اسلامی و یا تجویز ایجاد و تاسیس آن به هیات وزیران نظر آن معاونت یاد شده را اخذ نمایند.

البته در برخی از قوانین موخر ایجاد شرکت های دولتی را تحت شرایطی بدون اخذ مجوز پیش بینی نموده است که می توان به ماده واحد قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب24/12/1389 اشاره نمود.

لذا به موجب قانون مذکور و نظر معاونت حقوقی رئیس جمهور به شماره نامه 159681/17766 مورخ 2/11/1392 سازمان های توسعه ای هر چند ماهیت دولتی دارند لکن در مناطق محروم امکان سرمایه گذاری و تملک سهام 100% شرکت را دارا می باشند.

در ماده 18قانون اصلاح اصل 44 ایجاد شرکت های دولتی صرفاً تا پایان سال 1392 امکان پذیر بوده و به نظر تاکنون این محدودیت تمدید نشده است.

در قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات مربوطه برای سازمان های دولتی تعریفی ارائه نشده است. براساس ماده 130 قانون محاسبات عمومی، از تاریخ تصویب این قانون ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی منحصراً به صورت وزارتخانه، موسسه دولتی یا شرکت دولتی مجاز خواهد بود.

کلیه موسسات غیر انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاه های دولتی که به صورتی غیر از وزارتخانه یا موسسه دولتی یا شرکت دولتی ایجاد شده و اداره می شوند مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقرات مربوط وضع خود را با یکی از سه وضع حقوقی فوق تطبیق دهند والا با انقضای این فرصت، موسسه دولتی محسوب و تابع مقررات این قانون در مورد موسسات دولتی خواهند بود.

در مواردی که جایگاه این سازمان ها، در اساسنامه و یا قانون تشکیل آن ها تعریف شده است که از جمله می توان به سازمان حسابرسی براساس ماده یک اساسنامه خود، شرکت های مادر تخصصی در بخش کشاورزی و صنعتی و راه و ساختمان، شرکت شهرهای جدید، شرکت سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی، سازمان فناوری اطلاعات وسایر موارد اشاره نمود.

در برخی از قوانین ، شرکت های دولتی صرفا در قالب شرکت های مادر تخصصی وشرکت های عملیاتی (نسل دوم) سازماندهی می شود. ماده 587 قانون تجارت مقرر می دارد، موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می شوند.

وزارتخانه ها و ادارات کل استان ها، شهرستان ها جزو تقسیمات داخل سازمان دولت مرکزی به شمار می آیند. وزارتخانه ها، تشکیلات و ارکان داخلی دولت هستند و مامور این وزارتخانه ها، مامور دولتی و دارایی آن ها متعلق به دولت است و کلیه اعمال و قراردادهای آن ها دولتی محسوب می شود و به طور کلی تمام وزارتخانه ها و ادارات ، شخصیت حقوقی واحد محسوب می گردند.

علاوه بروزارتخانه ها، استانداری، فرمانداری، بخشداری جزو دولت محسوب می گردند. معمولاً در قانون تاسیس و اساسنامه شرکت های دولتی، نحوه تغییرات بعدی پیش بینی می گردد و در صورتی که پیش بینی لازم صورت نگرفته باشد، تصویب هر گونه تغییر با مرجع تاسیس می باشد و به دلیل این که در خصوص ثبت این شرکت ها در اداره ثبت شرکت ها سابقه ای وجود ندارد، لذا اداره مزبور از ثبت تغییرات در اساسنامه شرکت های گفته شده امتناع می نماید.

هم چنین در خصوص انحلال شرکت های دولتی به موجب ماده 134 قانون محاسبات عمومی: (انحلال شرکت های دولتی منحصرا با اجازه قانون مجاز می باشد، مگر آن که در اساسنامه های مربوط ترتیبات دیگری مقرر شده باشد) به موجب بند (الف) تبصره 35 قانون بودجه سال 1378 کل کشور، دولت موظف گردید نسبت به تعیین تکلیف کلیه شرکت های دولتی به استثناء شرکت های مشمول اصل 44قانون اساسی، از طریق انحلال ، واگذاری و فروش سهام به بخش های خصوصی و تعاونی اقدام کند.

همچنین در ماده 7و8 قانون برنامه چهارم توسعه نیز به این مضمون تاکید شده و مقرراتی برای شفاف سازی و سازماندهی شرکت های دولتی وضع گردیده است.

با جمیع موارد فوق، تشخیص شرکت های دولتی از شرکت های خصوصی امر دشوار می باشد و متولی خاصی برای شناسایی آن در نظر گرفته نشده است و تقریبا در تمامی وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی انواع شرکت های دولتی و یا مادر تخصصی وجود دارد.

عدم ایجاد بانک اطلاعاتی شرکت های دولتی موجب بروز مشکلات و تخلفات عمده ای در مدیریت و یا سیاست گذاری آن گردیده است.

شکل گیری شرکتهای دولتی در جهان

بر این اساس است که در اغلب کشورهای جهان سوم دولت عهده دار فعالیت های گسترده ای شامل «دوایر بازاریابی دولتی» با یک شبکه توزیع انحصاری جهت فراهم آوردن عوامل تولید برای کشاورزان، فروشگاه های دولتی خرده فروش برای عرضه و توزیع مواد غذایی و کالاهای اساسی، کشف و استخراج معادن و تولید مصنوعات، حق انحصار در ورود اكثر کالاهای وارداتی، انجام فعالیت های بیمه و بانکداری، مالکیت و اداره هتل ها علاوه بر سرمایه گذاری های زیربنایی و ارائه کالاها و خدمات عمومی که خود طیفی بسیار گسترده دارد، می شود.

ایران نیز هرچند دیرتر از سایر کشورهای در حال توسعه، ابتدا با شیبی ملایم، اما در اواخر دهه 40 شمسی با سرعتی زیاد به جرگه کشورهایی پیوست که دولت در آنها حضوری حداکثری در اقتصاد را تجربه می کرد.

در حقیقت هم زمان با گسترش ایده خصوصی سازی و گرایش مجدد به سوی مکانیزم بازار و آشکار شدن نقایص اصولی در اقتصادهای متمرکز و برخلاف روند موجود در سایر نقاط جهان که کم کم داشتند زمینه را برای کاهش تصدی گری و کم کردن بار دولت، از طریق روش های مختلف خصوصی سازی مهیا می کردند. صنایع بسیاری در ایران ملی اعلام و به مدیریت دولتی سپرده می شود.

دولت با تحویل گرفتن مجتمع های بزرگ صنعتی، صاحب امتیاز ویژه شده و در نهایت جو عدم امنیت برای تشکیل سرمایه گذاری های خصوصی، مسیر اقتصادی کشور را به کلی تغییر می دهد؛ به نحوی که خیلی زود بر اساس برخی تخمین ها حدود 80 درصد از محصولات صنعتی به طور مستقیم و غیر مستقیم در اختیار شرکتهای دولتی قرار می گیرد.

مالکیت دولتی نه تنها تمامی کالاها و خدمات در بخش عمومی مانند آب و برق و گاز را در بر می گیرد. بلکه راه آهن، هواپیمایی، کشتیرانی، صنایع بزرگ و متوسط، شبکه های پولی و مالی، انحصار واردات بسیاری از کالاها و حتی شبکه های توزیع خرده فروشی کالاها را در اختیار خود گرفته تا جایی که امروز این ماشین عظیم اداری غیرکارا، بزرگترین مانع برای اقدامات اساسی در توسعه اقتصادی است.

قوانین شرکتهای دولتی در قوانین

از جمله مهم ترین این قوانین می توان به قوانین موجد حقوق خصوصی اشاره داشت. هرچند برای پی بردن به این امر که کدام شرکتها دولتی وکدام دولتی نیستند، نمی توان چندان به این قوانین و تعاریف موجود در آن بسنده نمود، با این حال برای ورود به بحث ناگزیر از بررسی قانون مدنی و تجارت هستیم.

قانون مدنی در ماده ۵۷۱، شرکت (مدنی) را عبارت از اجتماع حقوق مالکین متعدد در شیء واحد به نحو اشاعه معرفی می کند. این نوع شرکت صرفا مالکیت مشترک است و به هیچ روی دارای شخصیت حقوقی نمی باشد؛ در نتیجه مال الشراكه نیز شخصیت مستقل از مالکان نداشته و تمامی احکام و مقررات ناظر به آن ناشی از اراده مالکان خواهد بود؛ بنابر این اعمال هرگونه عمل حقوقی پیرامون شرکت، تابع خواست و اراده مالکان است و همچنین توقیف مال و فروش آن نیز به تبع وضعیت و شخصیت مالکان خواهد بود.

در این شرکت، اشاعه در مالکیت، جوهر شرکت است و اسباب ایجاد آن می تواند اختیاری و ناشی از اراده شریکان باشد یا قهری و به همین اعتبار، قسم نخست را «اختیاری» و دوم را «قهری» می نامند.

ولی آنچه در هر دو قسم ضروری به نظر می رسد «امتزاج» موضوع حقوق شریکان است به گونه ای که تمیز ملک هر یک از دیگری ممکن نباشد، خواه سبب آن عقدی از عقود معین باشد (مانند اینکه مالکی نیمی از مالکیت خود را به دیگری بفروشد یا صلح کند یا ببخشد)، یا تملک مالی به طور اشاعه در برابر کاری، یا حیازت مشترک، یا مزج اختیاری دو مالی که قابلیت اختلاط را به صورتی غیرقابل تمیز داشته باشند، یا مزج قهری این دو مال، یا تقسیم مالکیت مال در نتیجه ارث و مانند اینها.

از طرف دیگر در قانون تجارت تعریفی از شرکت تجاری ارائه نشده و تنها به شمارش اقسام این شرکتها بسنده شده است. با این حال مطابق این قانون، شرکتهای دولتی از انواع شرکت های سهامی هستند.

مساله وقتی حالتی بغرنج می یابد که متوجه می شویم با استناد به تعریف قانون مدنی، برای تشکیل شرکت وجود حداقل دو شخص حقیقی یا حقوقی مورد نیاز است، در حالی که در غالب شرکتهای دولتی، دولت مالک ۱۰۰ درصدسهام است و هیچ شریک دیگری وجود ندارد.

با این حال شرکتهای دولتی همچنان حداقل در عرصه نظر تابع قانون تجارت هستند هرچند مقررات لایحه قانونی ۱۳۴۷ تا آنجا در مورد آنها اعمال می شود که مخالف قانون خاص راجع به آنها و نیز اساسنامه آنها نباشد.

از این رو هر چند ماده ۳۰۰ مرجع تعیین قواعد حاکم بر شرکتهای دولتی را قانون تشکیل و اساسنامه آنها تعیین کرده، ولی قوانین بسیار زیادی ناظر بر امور مختلف شرکتهای مزبور از جمله نحوه تشکیل، ارکان، نحوه تهیه و تنظیم برنامه و بودجه، نحوه تامین سرمایه، نحوه استفاده از تسهیلات سیستم بانکی، قیمت گذاری خدمات و تولیدات، واگذاری سهام، نحوه محاسبه مالیات، نحوه تقسیم سود، نحوه نظارت و حسابرسی قانونی، نحوه نقل و انتقال اموال منقول و غیر منقول، معاملات شرکت، مقررات استخدامی، نحوه انحلال و تصفیه شرکت و موضوعات دیگر به طور عام برای کلیه شرکتهای دولتی وضع شده است.

از این رو همان گونه که آمد، جستجو در میان قوانین حقوق خصوصی، چندان راه – گشای یافتن تعریفی برای شرکتهای دولتی نخواهد بود. لذا هم زمان با افزایش نقش وجایگاه شرکتهای دولتی در ساختار اداری – اقتصادی کشور، قانونگذار در ماده ۴ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۴۹، اقدام به ارائه تعریف این شرکتها نمود.

مطابق این قانون شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد . هر شرکت تجارتی که از طریق سرمایه گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است شرکت دولتی تلقی می شود.»

این تعریف مدت زمان زیادی یگانه معیار قابل استناد به منظور شناسایی و معرفی شرکتهای دولتی بود. حتی پس از انقلاب و شکل گیری روز افزون بنگاههای اقتصادی که هر یک به نحوی از انحاء تحت نظر و حمایت دولت قرار داشتند نیز تغییری در تعریف مزبور ایجاد ننمود.

هرچند شمار شرکت های منسوب به دولت هر روز زیادتر می شد و این شرکتها بعضأ نه با اجازه قانون بلکه از طریق دادگاه های انقلاب، چه از طریق مصادره و چه از طریق ملی کردن و یا روش های دیگر تشکیل می گردید؛ لذا تعریفی که قانون مزبور ارائه میداد در عمل با تغییراتی همراه بود؛ از این رو قانونگذار در سال ۱۳۶۶ و با تصویب قانون محاسبات عمومی جدید، درصدد اصلاح و منطبق ساختن تعریف شرکتهای دولتی با واقعیات انقلاب و نهادهای برآمده از آن بر آمد.

لذا در ماده ۴ این قانون، شرکتهای دولتی این چنین تعریف شدند: «شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد، هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است، شرکت دولتی تلقی می شود.

یکی از مواردی که ضمن قانون مدیریت خدمات کشوری اصلاح شد، تعریف شرکت – های دولتی است. بر اساس ماده ۴ این قانون: «شرکت دولتی: بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی های دولت به موجب سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزو وظایف دولت محسوب می گردد، ایجاد و بیش از پنجاه درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می۔ باشد.

هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی منفردا یا مشتركا ایجاد شده مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن منفردا یا مشتركا متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر باشد شرکت دولتی است.

تبصره ۱- تشکیل شرکتهای دولتی تحت هریک از عناوین فوق الذکر صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است. همچنین، تبدیل شرکت هایی که سهام شرکتهای دولتی در آنها کمتر از پنجاه درصد (۵۰) است با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است.

تبصره ۲- شرکت هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یا می شوند، شرکت دولتی تلقی می گردند.

تبصره ۳- احکام «شرکتهای دولتی» که در این قانون ذکر شده بر کلیه شرکتهایی که شمول قوانین و مقررات بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است نیز اعمال خواهد شد.

یکی از مهمترین تفاوتهای این تعریف، با تعریفی که از شرکتهای دولتی در قانون محاسبات عمومی آمده این است که قانون محاسبات از شرکت دولتی به عنوان واحد سازمانی یاد کرده است، در حالی که قانون مدیریت، شرکت دولتی را بنگاه اقتصادی معرفی می نماید.

همچنین در قانون مدیرت در بخشی از تعریف شرکت دولتی عبارت برای انجام قسمتی از تصدی های دولت به موجب سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب می گردد، ایجاد می شود» به کار رفته است.

در ضمن این که کاربست این عبارت برای تعریف شرکت دولتی عبارت جدیدی است و در قوانین قبلی سابقه ای ندارد، می تواند موجبات تغییر مفهومی و عملی و احتمالا ماهوی در نحوه شکل گیری، نوع و حیطه عملکرد شرکتهای دولتی را نیز فراهم آورد.

شرکتهای دولتی در ساختار اداری

به عبارت دیگر در قانون اساسی وظایفی بر عهده دولت نهاده شده که جزء خدمات عمومی بوده و دولت موظف است که این گونه خدمات و امکانات را برای افراد جامعه تامین نماید.

همین امر به خوبی گویای این مطلب است که فلسفه وجودی دولت و دستگاه دولتی در حقوق اداری ایران، ارائه خدمات عمومی است. از جمله مستند این ادعا اصل سوم قانون اساسی است.

طبق این اصل، دولت موظف شده است که برای رسیدن به اهداف خود، همه امکانات را در امور متعدد به کار برد.

از جمله اموری که دولت موظف به اداره و تأمین آن است، آموزش و پرورش و تربیت بدنی رایگان برای همه در تمامی سطوح است و یا در بند ۱۲ همین اصل، دولت موظف به پی ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هرنوع محرومیت در زمینه های تغذیه و کار و بهداشت و تعمیم بیمه است.

این اصول و سایر قوانین و مقرراتی که به فراخور بحث در ادامه از آنها صحبت به میان خواهد آمد، نشانگر آن است که فلسفه وجودی دستگاههای اداری در جمهوری اسلامی ایران، تامین خدمات عمومی است.

از طرف دیگر، دخالت هرچه افزون تر دولت در اموری با جنبه های گوناگون اقتصادی، که با افزایش درآمدهای حاصل از فروش نفت در پیش از انقلاب اسلامی و نیازهای گسترده دولت پس از انقلاب همراه بود، منجر به نهادینه شدن جایگاه دولت، فراتر از خدمت رسان در عرصه عمومی و در قالب نظریه ای جدید تحت عنوان «منفعت عمومی» گشت. از این رو همواره دولت به عنوان مهم ترین مرجع تامین کننده منافع عمومی، تصویر شده است.

تامین منافع عمومی در نظام اداری

• اداره امور عمومی توسط دولت به شکل انحصاری
• اداره امور عمومی توسط دولت و بخش غیردولتی به شکل مشارکت
• اداره امور عمومی به وسیله بخش غیردولتی

هر چند امروزه تأکید بسیاری بر طریق سوم اداره امور عمومی یعنی ارائه خدمات توسط بخش غیردولتی صورت می گیرد، ولی با این حال نظام اداری ما میراث دار دولت متورمی است که برخلاف حجم بزرگ و دخالت در امور مختلف و اصرار بر ارائه خدمات عمومی به طریق اول ( اداره خدمات عمومی به شیوه انحصاری )، بهره وری مناسبی نداشته و در بسیاری از زمینه ها، گیرندگان خدمات عمومی به هیچ وجه از نحوه ارائه این خدمات رضایت ندارند.

این حقیقت هم از آنجا ناشی می شود که پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به لحاظ گرایش به دولتی نمودن امور، بخش دولتی به سرعت رو به گسترش نهاد.

عوامل این گسترش را می توان عدم وجود تعریفی مشخص از دولت، علاقه شدید مسئولین برای انجام خدمات توسط دولت، گسترده شدن خدمات اجتماعی دولتی به دلیل رشد جمعیت، رشد شهرنشینی و توسعه کمی خدمات دولتی شدن مدارس، بیمارستانها، مراکز توانبخشی و … که پیش از آن به صورت خصوصی اداره می شدند، دولتی شدن بانکها و بیمه های خصوصی، تجزیه وظایف برخی وزارتخانه ها و سازمانها و ایجاد وزارتخانه ها و سازمانهای جدید، ایجاد سازمانها و موسسات دولتی جدید و بعضا موازی و در نهایت و البته مهم تر از همه، رشد فزاینده شرکتهای دولتی نسل دوم و سوم دانست، تا جایی که «بنابر تحقیق موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی، هم زمان با افزایش درجه تمرکز و انحصار در اقتصاد ایران در سه دهه اخیر، رشد درآمد سرانه و رشد صادرات غیرنفتی ایران در مقایسه با اقتصادهای مشابه (به ویژه پس از شوک نفتی ۱۳۵۳ و رشد دولت) بسیار پایین تر بوده است.

بر همین اساس، تحقیقی که در مرکز پژوهشهای مجلس صورت گرفت، نشان دهنده آن است که بزرگ شدن بخش دولتی با گسترش اقتصاد زیرزمینی و قاچاق و بازارهای غیر رسمی ارتباط جدی دارد که البته به زیان جامعه و ضرر اقتصاد است.» این در حالی است که اگرچه نسل اول شرکتهای دولتی یعنی شرکتهایی که به موجب قانون تاسیس شده اند، همچون شرکت ملی نفت، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، شرکت مخابرات و شرکت پست محدود بوده و آمار آنها در دسترس است ولی نسل های دوم و سوم و بعدی شرکتهای دولتی یعنی شرکتهایی که توسط شرکتهای دولتی نسل اول تاسیس شده اند و یا سهام آنها خریداری شده است بسیار زیاد است به طوری که شاید حتی مراجع دولتی نیز آمار دقیقی از این شرکتها نداشته باشند.

با تمامی این اوصاف آنچه که پیش از ورود به بحث تعریف شرکتهای دولتی، ساختار و کارکردهای آنها باید مورد توجه قرار گیرد این است که هر چند این شرکتها برآمده از دخالتهای دولت در امور اقتصادی است اما در لسان حقوقی از شرکتهای دولتی به عنوان یکی از نهادهای غیر متمرکز یاد می کنند؛

هر چند منظور از عدم تمرکز در این جا عدم تمرکز محلی و بحث شوراها و حکومت های محلی نیست و تاکید بر جنبه فنی این شرکتهاست اما به هر حال بخشی از ادبیات حقوقی تحت عنوان عدم تمرکز اداری به بحث موسسات عمومی و شرکتهای دولتی به عنوان یکی از مهم ترین این موسسات اختصاص می یابد.